加强卫星导航定位基准站监管 保障国家地理信息安全

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图/视觉中国

空间位置是人类生活的基本要素，和人们的日常生活密不可分。随着我国经济的快速发展，为大众提供空间位置服务的地理信息产业需求日益旺盛，以互联网地图服务、智慧城市测绘地理信息服务、卫星导航定位基准综合服务为代表的新型地理信息服务不断涌现，推动了地理信息产业快速崛起，并带动了相关产业的转型升级和迅速扩张。基于地理信息的新型应用和服务已成为大众创业、万众创新的重要领域和国家战略性新兴产业。以位置服务为核心的地理信息不仅为人们的生活提供了便利，更是国家重要的基础性、战略性信息资源，关系到国家主权、安全和利益。随着技术进步和信息化技术的发展，测绘地理信息采集、传输更加便利，地理信息安全隐患问题也更为突出。

近年来，卫星导航与位置服务产业在国际上已成为继互联网、移动通信之后发展最快的新兴产业之一。随着我国北斗卫星导航系统的广泛应用，其对我国卫星导航和地理信息相关产业的推动作用日益凸显，卫星导航定位基准站作为卫星导航与位置服务产业最重要的地面基础设施，成为各个行业和部门关注的热点。长期以来，一些行业和部门只关注了卫星导航定位基准站在位置服务及其相关领域的应用，却忽略了卫星导航定位基准站测绘属性的基本认知，以及对国家位置安全的影响，对国家地理信息安全造成了一定隐患。为此，新修订的《中华人民共和国测绘法》（以下简称新测绘法）把维护国家地理信息安全作为重要的立法目的，并在第十二、十三、十四条，以及第五十三、五十四条对卫星导航定位基准站的建设运行和应用作了详细的规定。

卫星导航定位基准站的作用

便利的位置服务是科技引领人们美好生活的最好范例。随着现代科技的快速发展，人们可以利用各种技术手段快速获取位置信息，其中卫星导航定位技术是最便捷和最有效的手段之一。目前全球导航卫星系统（GNSS）主要有四家，即美国的全球定位系统（GPS）、俄罗斯的格洛纳斯卫星导航系统（GLONASS）、中国的北斗导航系统（BDS）和欧盟的伽利略卫星导航系统（Galileo）。其中，GPS定位系统技术最为成熟，应用也最广泛。利用卫星导航定位技术获取的位置信息既可应用于高精度的地理信息测绘、地震灾害监测等领域，也在交通运输、渔业、精准农业、水利、森林防火、减灾救灾和应急服务等诸多领域得到广泛应用。

一般而言，要获取高精度的位置信息，首先必须有高精度的定位基准，即新测绘法里的“大地基准”，卫星导航定位基准站是目前坐标精度最高的大地基准点。实际上，卫星导航定位基准站按照用途可分为三类，即系统类基准站、增强类基准站和应用类基准站。系统类基准站和卫星导航系统的星座一起，构成了完整的卫星导航定位系统。例如，美国GPS定位系统基准站包括了5个全球监测站和3个地面控制站。增强类基准站是为了提高全球或区域用户精度的一种补充地面基础设施，是一种增值服务设施。而应用类基准站则根据各种应用需求，布设成全球或者区域基准站网，提供不同精度的定位服务和应用。

无论是哪种类型的卫星导航定位基准站，其都是测绘活动的一种具体体现，必须遵守新修订的测绘法，按照新测绘法相关的卫星导航定位基准站规定，开展卫星导航定位基准站的建设、运行维护和应用。

加强基准站监管 维护国家位置安全

地理信息是国家重要战略资源，尤其是精确的位置信息，历来受到世界各国的高度关注。在历次违法测绘执法查处中，窃取我国重要战略位置信息的测绘活动占了绝大多数。即使是全世界开放程度最高的美国，对位置信息也采取了极为严格的限制。以美国GPS定位系统为例，它最初向社会提供两种服务，其中为美国政府和国防部门提供高精度位置服务，而给普通用户提供的标准定位服务精度降低了10倍。后来在GPS试运行中，由于定位服务精度大大优于预期，美国政府出于自身安全的考虑，于1991年颁布总统令实施SA和AS政策，人为降低GPS定位精度，以确保美国的国家位置安全。1994年，为了提高GPS地球科学应用的定位精度，国际大地测量协会正式成立了国际GPS 服务组织（IGS），全球合作建立卫星导航定位基准站网，并提供相关数据和产品，服务地球科学研究。由于GPS 本身是美国的卫星导航全利益不受损害。

国务院测绘地理信息主管部门和省、自治区、直辖市人民政府测绘地理信息主管部门历来十分重视卫星导航定位基准站的管理，但由于对卫星导航定位基准站缺乏非常明确的法律规定，卫星导航定位基准站的管理只能沿用过去的相关规定，削弱了管理和监督的力度。近年来，我国卫星导航和位置服务应用的爆发式发展，使卫星导航定位基准站无序建设、缺乏统筹、数据使用不规范等问题更加突出。卫星导航定位基准站作为地理位置信息最高精度的站点，同时作为其他地面位置测量的“基准”，其位置安全的重要性不言而喻。卫星导航定位基准站除了可能包括重要的战略空间数据和位置信息，还可能包括由这些数据产生的电离层信息、气象水文信息等相关战略数据，因此必须对卫星导航定位基准站加强监管，消除国家位置信息和战略数据安全隐患。

新测绘法针对过去卫星导航定位基准站管理措施缺乏、有效监管严重滞后的状况，明确了基准站的管理职责，建立了基准站建设备案制度，对基准站的运行维护、安全保障和规范管理等作出了明确规定，使卫星导航定位相关从业者对基准站管理和监督有了更明确的认识，提高了安全意识。因此，这需要国务院测绘地理信息主管部门和省、自治区、直辖市人民政府测绘地理信息主管部门一定要把新测绘法卫星导航定位基准站的监督和管理规定落到实处，抓紧新测绘法的释法、普法工作，加快制定或修订管理卫星导航定位基准站的更详细的法规、办法和标准。同时，要明确新测绘法卫星导航定位基准站的备案绝不仅仅只是归档登记，而是要在备案基础上，开展更加行之有效的监管，为国家位置安全提供有力的法律保障。

力推基准站应用 促进地理信息产业发展

测绘成果的真正价值在于应用，新测绘法明确提出国家鼓励发展地理信息产业，推动地理信息产业结构调整和优化升级，支持开发各类地理信息产品，要求在不“危害国家安全”前提下，“提供导航定位基准信息公共服务”产品。目前，我国卫星导航定位基准站在应用层面可分为国家级基准站网和区域级基准站网。国家级卫星导航定位基准站建设，主要包括各个时期国家统一建设的全国性卫星导航定位基准站网，主要服务于国家统一的坐标基准建立，地震灾害监测和气象监测等；我国区域级的卫星导航定位基准站建设，在四川、湖北、北京、河北、上海等30多个省市、自治区、直辖市全面开展，形成了由数千个卫星导航定位基准站构成的省市级卫星导航定位综合服务系统。近年以北斗卫星导航系统为牵引，基于北斗卫星导航定位的地面增强基准站建设也全面铺开。

实际上，加强地理信息安全监管绝不是自守封闭，而是为了更好地促进地理信息产业和国民经济建设的全面发展。因此，测绘地理信息主管部门要勇于承担，履行监管职责，在充分调研的基础上，主动了解各个行业部门的应用诉求，对卫星导航定位基准站在不同行业的应用开展科学的评估，并和相关行业部门开展双边或多边合作，采取更加行之有效的办法，在监管和应用中找出平衡点。具体来说，监管以测绘行业主管部门为主，排查安全隐患，并采取有效管控措施。应用则以行业应用部门为主，测绘行业主管部门有关业务单位提供技术支持，化解因监管对基准站应用带来的不便。引进卫星导航定位基准站分类管理、分类服务机制，在确保基准站空间数据和位置信息安全的基础上，实现国家可控的“无害”位置服务。

来源：《中国人大》2017／5／5，本文作者为中国测绘科学研究院研究员，版权归作者和刊载媒体所有。

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编辑：李茂永

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